《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》政策原文

一、背景

（一）原因

“十四五”期间，人口老龄化将成为我国未来较长时期的基本国情，高龄及失能失智老人数量不断攀升，对养老服务的能力与质量提出了更高要求。与此同时，尽管全面两孩政策已实施，但经济压力、婴幼儿照护难题及女性职业发展瓶颈等因素仍制约着生育意愿，而当前托育服务尚处发展初期，既面临需求扩张与投资增长的发展机遇，也存在着设施不足、成本高昂、人才短缺等现实挑战。养老与托育服务体系建设需求愈发紧迫。

“十四五”时期作为实现“两个一百年”奋斗目标的关键历史交汇点，也是应对人口老龄化的重要战略窗口期，加快完善养老托育服务体系，不仅是保障和改善民生的基础工程，更是践行社会主义现代化建设目标、满足人民群众对美好生活向往的具体实践，对于实现老有所养、幼有所育目标具有深远意义。

（二）目的

到 2025 年，在中央和地方共同努力下，坚持补短板、强弱项、提质量，进一步改善养老、托育服务基础设施条件，推动设施规范化、标准化建设，增强兜底保障能力，增加普惠性服务供给，提升养老、托育服务水平，逐步构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，不断发展和完善普惠托育服务体系。

二、内容

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚持以人民为中心的发展为指导思想，加强养老托育的领域的建设。

《方案》确立了四大核心原则，一是统筹规划与科学布局，要求结合国土空间规划及服务人口半径，优化"一老一小"设施配置，推动服务就近便民；二是保障基本与适度普惠，既强化政府兜底职能、补齐重点领域短板，又引导发展质量可控、价格亲民的普惠服务；三是地方为主与中央支持，明确地方主体责任，中央预算内投资发挥引导作用，通过激励机制鼓励地方实干；四是改革创新与整体推进，创新中央投资安排方式，以投资换机制，带动地方制定"一老一小"整体解决方案，健全责任机制与发展环境，形成政策协同效应。这四大原则共同构建了政策实施的框架逻辑，既强调底线保障又注重普惠扩展，既压实地方责任又发挥中央引导，既立足当前布局又着眼长效机制创新。

（一）建设任务

为积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案明确四大建设任务。一是构建养老服务体系，构建全链条养老服务网络，通过规范化社区居家养老设施布局强化失能照护及生活辅助服务，同步推进公办养老机构硬件升级与护理能力提升，重点保障失能失智特困群体基本需求，并鼓励多元主体参与普惠性养老服务供给，推动医养深度融合；二是完善托育服务供给体系，建设示范性公办托育机构，支持社会力量通过企事业单位办托、家庭托育点等创新模式扩大普惠服务覆盖面；三是打造儿童成长友好型城市空间，建设劳动实践、科技体验等素质教育基地，系统推进公共空间适儿化改造；四是建立政策响应机制，对中央部署的养老托育重大工程实施动态纳入管理，确保民生工程与国家战略同频共振。

（二）建设标准

要求依据《老年人照料设施建筑设计标准》《托儿所、幼儿园建筑设计规范》等国家及行业规范，科学规划公办养老、托育设施的用地规模、功能布局与装备配置，精准把控建设内容与标准，杜绝资源浪费与过度建设；普惠性养老服务设施可参照《老年养护院建设标准》优化功能参数，普惠托育服务则结合相关标准及地方实际灵活设定；同时严格落实消防安全要求，确保建筑环境及设施配置符合《建筑设计防火规范》《社会福利机构消防安全管理十项规定》等多项国家标准，全方位保障设施建设的安全性与实用性。

（三）项目遴选要求

优先考虑京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、海南全面深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展等国家区域重大战略以及成渝地区双城经济圈建设要求，并积极向脱贫地区、民族地区、边境地区、革命老区等重点地区倾斜。地方要切实履行主体责任，中央预算内投资发挥引导和带动作用，建立激励机制，鼓励地方真抓实干。

加强项目监管和评估，确保建设质量和资金使用效益。公办养老服务机构能力提升项目包含两类子项目，一是社区居家养老服务网络建设项目，支持多个公办社区养老服务机构组网建设运营，要求单个机构建设不少于30张护理型床位，床均面积控制在30—40平方米之间，投资按每床位12万元测算（不足12万元的按实际计算）；二是公办养老服务机构（含特困人员供养服务机构）建设项目，分建设改造与消防安全改造两部分：建设改造支持公办养老机构新建、改扩建，床位控制在500张以内，床均面积42.5—50平方米，建设规模不超过21250平方米，每床位投资按15万元测算（不足15万元的按实际计算）；消防安全改造则针对已建成但未达消防标准的机构，进行建筑消防设施改造（如配备消防器材、改造安全疏散设施、微型消防站、消防安全标志等），费用按“400元/平方米×建筑面积”测算（不足测算标准的按实际计算）。

普惠养老城企联动专项行动通过新建或改扩建培训疗养设施、厂房、医院等适宜设施，重点支持“社区、医养、旅居、培疗转型养老”四类项目，一是社区养老服务骨干网建设，发展嵌入式、分布式、小型化养老设施及带护理型床位的日间照料中心，支持连锁化、品牌化运营，强化助餐、助浴、助洁、助医、助行等家庭服务功能，提升社区居家养老覆盖面和服务能力；二是综合性养老服务机构建设，支持社会力量建设专业化、规模化、医养结合机构，完善长期照护标准，培养专业护理人才，提升信息化管理和康复器具应用水平，重点加强对失能失智老年人的长期照护；三是普惠旅居养老服务机构建设，结合地区资源禀赋形成季节性推介目录，加强跨区域对接联动，畅通全国普惠旅居养老服务；四是党政机关及国有企事业单位培训疗养机构转型普惠养老项目，中央所属培疗机构完成“先接后交”手续的视同具备产权/使用权，可申报中央预算内投资；地方所属项目成熟一批、储备一批，符合要求的纳入支持范围，各地需加大政策协调推进力度。

普惠托育服务专项行动重点支持社会力量与公办机构共同发展普惠托育服务。一方面鼓励社会力量新建、改扩建嵌入式、分布式、连锁化、专业化的社区托育服务设施及综合托育服务机构，提供全日托、半日托、计时托、临时托等多样化普惠服务，并支持产业园区、用人单位利用自有土地或设施建设托育设施，同时培育承担指导功能的示范性托育机构，发展互联网直播互动式家庭育儿服务，开发婴幼儿养育课程、父母课堂等；另一方面支持公办机构依托社区、幼儿园、妇幼保健机构等新建、改扩建同类专业化托育设施。

公办托育服务能力建设项目重点支持公办托育服务机构建设，鼓励通过公建民营、购买服务等方式运营；同时支持地市级及以上政府建设承担指导功能的示范性、综合性托育服务中心，此类中心需设置一定规模托位，并提供托育从业人员培训、机构管理咨询、产品研发创新、家庭养育指导及婴幼儿早期发展等配套服务。此外，在相关部门另行研究制定托育服务综合指导中心建设标准后，安排中央预算内投资予以支持。

儿童友好城市建设示范项目重点支持纳入国家儿童友好城市建设示范范围的城市，加强儿童校外活动场所设施建设及城市公共空间、公共设施的适儿化改造，要求项目建成后向所在地全体适龄儿童提供公益或普惠性服务，并聚焦补短板、强弱项的示范带动效应项目，单项投资较小的一般项目不予支持。

（四）资金安排

资金落实，由实施责任主体负责建设资金筹措。国家发展改革委根据国家财力统筹安排中央预算内投资，逐年滚动实施并可展期，重点支持省、市级（含区）养老托育服务体系建设。同时，落实“四个不摘”要求，县级及以下重点支持832个原集中连片特困地区及片区外国家扶贫开发工作重点县的公办养老机构能力提升项目，地方政府及项目单位需多渠道加大投入。

中央预算内投资支持标准分类型细化：公办养老服务机构能力提升项目按东、中、西部分别不超过床均建设投资或平均总投资的30%、60%、80%补助；公办养老应急救援中心可申请100万元应急设备包（每项目限1个）；普惠养老城企联动专项行动按居家社区型和医养结合型2万元/床、旅居型1万元/床定额补助（跨类型取最高，城市年度补助床位上限1万张）；公办托育项目按东中西部30%、60%、80%比例补助；普惠托育专项行动按1万元/托位定额补助；儿童友好城市项目按东中西部30%、60%、80%比例补助（儿童活动场所单体上限2000万元、适儿化改造单体上限1000万元，示范城市总额不超过1亿元）。

资金下达方式，公办养老（含特困供养机构）和托育能力建设项目采取直接下达，其他如公办社区居家养老网络、消防改造、普惠养老城企联动、普惠托育专项行动及儿童友好城市项目则通过切块方式下达。

（五）创新机制

鼓励制定并承诺实施一揽子解决方案。各地需统一规划养老与托育服务体系建设，制定城市“一老一小”整体解决方案，明确区分基本与非基本公共服务。对基本养老服务，需界定受益范围和基础标准，强化政府责任；对非基本公共服务，则提出发展目标，通过谋划普惠养老、普惠托育等项目，如涵盖类型、规模、融资方式、服务人群及开工时间等要素，加大社会力量支持以扩大有效供给，同时引导社会力量提供适老化技术产品并推广居家适老化改造。参与普惠养老、普惠托育的城市须出台政策支持包，与参与主体签订合作协议，确保政策精准落实到城企联动项目，保障主体享受承诺优惠并明确其责任。各地需加强整体解决方案的组织实施，列入方案的项目可集中申请中央预算内投资支持。

鼓励明确项目运行方案。针对申请中央预算内投资支持的养老、托育项目，鼓励明确项目运行方案，强调“软”“硬”结合，统筹项目建设与运行。一方面需严格按规定的标准和程序推进项目建设；另一方面鼓励在项目实施前制定运行方案，细化服务对象、服务内容、价格标准、运营模式及人员、资金、设备设施等保障措施，确保项目建成后服务设施能够持续运行并实现良性发展。

鼓励培育运营能力强的服务机构。通过公建民营、民办公助等方式引导社会力量参与养老、托育服务设施建设与运营，同时建立运营能力评价机制，重点支持实力雄厚、项目优质且诚实守信的龙头机构，以此推动提升养老、托育服务质量。

引入金融机构降低企业成本。引导银行、保险、基金等各类金融机构为普惠养老、普惠托育企业及机构提供金融支持，充分发挥“投贷债租证”，投资、贷款、债券、租赁、证券等协同作用，提供多样化金融服务以降低其建设运营成本。引导战略合作机构主动对接相关项目，并针对性开展金融产品创新，助力普惠养老、托育服务发展。

（六）保障措施

加强组织领导。强化养老托育领域组织保障体系，国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委建立协同机制，分别牵头负责实施方案制定、项目监管及专项行动推进，其中发改委与民政部聚焦公办养老机构能力提升及普惠养老城企联动，发改委与卫健委统筹公办托育建设及普惠托育专项；地方政府需发挥主导作用，将积极应对人口老龄化工程和托育建设纳入政府重点工作清单，实行目标管理；各级民政、卫健部门则要严格本领域项目建设管理，确保养老托育设施规范运营、高效服务。

严格项目管理。构建全流程闭环管理体系，强化养老托育项目建设监管。严格依据国家发改委《关于加强政府投资项目储备编制三年滚动投资计划的通知》及配套文件要求，强化与三年滚动投资计划的衔接，同步纳入重大建设项目库管理，对不符合条件的项目实行年度投资计划“一票否决”；全面落实《积极应对人口老龄化工程和托育建设中央预算内投资专项管理办法》，对列入联合惩戒合作备忘录黑名单的项目单位，依法不予受理资金申请；严格执行项目法人责任制、招标投标制等“四制”管理要求，强化建设资金到位监管与工程质量把控；完善事中事后监督机制，持续跟踪项目运营效能，定期开展调研评估；同时压实地方主体责任，加强项目竣工验收管理，并将验收情况及时上报国家发展改革委、民政部及国家卫生健康委，形成全链条监管闭环。

建立保障机制。构建多维度保障机制，推动养老托育服务提质增效。全面落实国家政策框架，因地制宜细化配套保障措施，强化服务设施运营管理并完善配套功能；着力构建全链条监管体系，通过健全服务规范、加强人力资源培育、保障运行经费等举措，夯实服务可持续基础；同时聚焦项目效能释放，从设施使用、服务供给到资金保障形成闭环管理，确保项目建设成果真正转化为民生福祉。

加强监督评估。构建透明化、精准化的监督评估体系，要求各地建立项目动态跟踪机制，严格遵循"公开为常态、不公开为例外"原则，推动实施方案与年度投资计划全流程公开，对非涉密投资计划须公开分解到具体项目的非涉密敏感信息；国家发展改革委联合民政部、国家卫生健康委开展专项督查，同步推进投资成本与效益综合评估，系统总结各地实施成效，形成闭环管理链条。

三、影响

（一）社会

政策以“补短板、强供给”为核心，推动养老托育服务体系全链条建设。一方面，通过中央预算内投资与地方多渠道筹资，如公建民营、社会力量参与，重点支持公办养老机构能力提升、普惠养老、托育项目、儿童友好城市等，显著增加服务供给，缓解社会养老托育资源紧张问题；另一方面，通过“一老一小”整体解决方案、适老化改造、公共空间适儿化改造等，优化社会公共服务布局，促进代际和谐与社会公平。

此外，鼓励社会力量参与和龙头企业培育，推动养老托育产业规范化、专业化发展，带动相关就业，如护理、托育服务、设施建设等，助力经济结构调整与社会治理创新。

（二）企业

成本降低与投资信心增。中央预算内投资按比例或定额补助，直接降低企业建设运营成本；金融机构通过“投贷债租证”协同提供多样化金融服务，如贷款、债券、租赁等，进一步缓解资金压力。

市场机会拓展，政策鼓励社会力量通过公建民营、民办公助等方式参与设施建设与运营，尤其是普惠养老、托育领域，为企业开辟新赛道；培训疗养机构转型为养老设施的政策支持，为企业盘活存量资产，如闲置厂房、疗养院等，提供机会。

服务质量提升与品牌塑造。通过运营能力评价支持实力雄厚、诚信经营的龙头企业，推动行业集中度提升；同时，对服务标准化、信息化的要求，倒逼企业提升服务与管理水平，形成品牌效应，增强市场竞争力。

（三）个人

政策通过公办养老机构建设，如社区居家养老网络、应急救援中心和普惠养老项目，如城企联动专项行动，提供更多样化、可负担的养老选择，如社区嵌入式服务、旅居养老，降低养老成本；同时，适老化技术推广与居家改造支持，直接提升老年人生活便利性与安全性。

普惠托育服务专项行动，如社区托育设施、用人单位托育点和公办托育项目建设，有效缓解双职工家庭育儿压力，提供全日托、半日托等灵活服务，减轻家庭照护负担；儿童友好城市示范项目则通过公共空间适儿化改造，为儿童成长创造更安全、友好的环境，间接提升家庭幸福感。

四、趋势

1.政策体系精细化和长效化

标准体系完善。随着实践推进，养老托育服务的设施建设、服务质量、安全规范等标准将进一步细化，如普惠托育的“150托位规模”优化、养老机构护理型床位比例提升要求，推动行业从“规模扩张”转向“质量优先”。

跨部门协同强化，民政、卫健、发改、财政等部门将加强政策联动，将养老托育与医疗、教育、住房等政策融合，形成“一老一小”整体解决方案的常态化机制。

财政支持常态化，中央预算内投资将延续对关键领域的倾斜。普惠养老、托育的床位、托位补贴等，同时探索PPP模式、REITs等市场化融资工具，吸引长期资本参与。

2.服务供给普惠化和多元化

普惠覆盖面持续扩大。通过“城企联动”“公建民营”等模式，推动养老托育服务从“补缺型”向“适度普惠型”转变，重点解决中低收入群体的需求，如社区嵌入式养老、用人单位托育点。

服务模式创新。在养老领域，医养结合深化、旅居养老跨区域联动、智慧养老普及，发展远程医疗、健康监测设备等智能化养老设备；在托育领域，家庭托育点规范化、互联网+育儿服务、用人单位定制化托育，发展企业自建托育中心。

特殊群体精准服务。针对失能失智老人、农村留守老人、流动儿童等群体，政策将推动专项服务设施建设，如农村互助养老点、流动儿童活动中心。

3.技术应用智能化和适老化

智慧养老加速渗透，物联网、大数据、AI技术将深度融入养老服务。例如，智能穿戴设备实时监测老人健康数据；智慧养老平台整合社区服务资源，如助餐、助浴、紧急呼叫；机器人辅助护理，如陪伴机器人、康复训练设备等。

适老化改造标准化。从公共空间到居家环境，适老化设计将纳入城市建设强制标准，推动“全龄友好”社会建设。

托育服务数字化。通过线上平台实现托位预约、育儿指导、家长互动等功能，提升服务可及性；同时利用AI技术优化托育机构管理。

4.市场参与专业化和品牌化

政策通过“运营能力评价”支持实力雄厚、诚信经营的企业，推动行业集中度提升，形成一批跨区域、全链条的养老托育服务集团，如涵盖建设、运营、产品供应的综合性企业。

存量资产盘活加速。培训疗养机构、闲置厂房、医院等存量资源转型为养老托育设施的政策将进一步落地，通过“先接后交”“资产证券化”等方式降低企业参与门槛。

产业链延伸拓展，从单一服务向“服务+产品”融合发展，例如养老领域延伸至康复辅具、老年用品制造；托育领域拓展至亲子教育、母婴产品开发，形成千亿级产业集群。

5.区域发展均衡化

城乡差距缩小，政策将加大对农村和欠发达地区的支持力度。如农村互助养老设施、流动托育服务车，推动基本养老托育服务城乡均等化。

城市群协同发展。长三角、珠三角等城市群将探索养老托育服务跨区域联动，如异地养老结算、托育资源互认，形成区域一体化服务网络。

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