《关于加快发展农村养老服务的指导意见》政策原文

一、背景

（一）原因

农村老龄化问题严重，同时大量年轻劳动力的外出，更加剧了这一现象也导致了农村出现了严重的空巢现象。根据第七次全国人口普查统计，我国老龄化水平城乡差异明显。从全国看，农村60岁及以上老年人的比重为23.81%，比城镇高出7.99个百分点。根据第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据显示，农村老年人在年龄结构、空巢率、健康状况等指标均较城镇更加严峻，许多地方村庄空心化、农民老龄化、老年农民工返乡现象比较突出，城乡老龄化差距正在不断拉大，农村老龄化程度更高、形势更紧迫。

农村地区的医疗资源和养老资源也与城镇之间存在着巨大差距，卫生医疗资源匮乏，养老服务体系滞后，养老金水平低，在经济收入水平和养老服务费用承受能力等方面均与城镇差距较大，消费养老服务产品能力有限。文化建设滞后，农村老年居民精神文化活动匮乏，心理健康问题突出。      

（二）目的

到2025年，农村养老服务网络进一步健全，每个县（市、区、旗）至少有1所以失能照护为主的县级特困人员供养服务机构，省域内总体乡镇（街道）区域养老服务中心服务覆盖率不低于60%，互助养老因地制宜持续推进，县域统筹、城乡协调、符合乡情的农村养老服务体系更加完善，农村老年人的获得感、幸福感、安全感不断提升。

二、内容

（一）加强农村养老服务网络建设

拓展县级特困人员供养服务机构功能。为提升县级特困人员供养服务机构的服务能力与辐射效应，政策明确支持其根据实际需求增设失能或认知障碍照护专区，并强化护理型床位建设，以精准满足特殊群体的照护需求。同时，县级机构需充分发挥资源统筹、实训示范及技术指导等核心职能，带动区域养老服务水平提升。此外，为优化服务供给体系，鼓励县域内的公办养老机构、民办养老机构、区域养老服务中心、村级邻里互助点及农村幸福院等多元主体，通过组建服务联合体，实现连锁化、品牌化、集约化运营，从而整合资源、提升效率，构建协同高效的农村养老服务网络。

推进乡镇（街道） 区域养老服务中心建设。为优化农村养老服务布局，政策明确提出推进乡镇（街道）区域养老服务中心建设，核心举措包括：一是推动具备条件的乡镇特困人员供养服务设施，如敬老院向区域养老服务中心转型，赋予其协调指导、全日托养、日间照料、居家上门及服务转介等综合功能，形成区域养老服务枢纽；二是明确原地改造升级项目无需调整规划用途或额外占用建设指标，简化审批流程，降低转型成本；三是针对基础设施老化、消防不达标且入住率低、整改困难的服务机构，要求因地制宜进行撤并，避免资源浪费。此举旨在通过功能升级与资源整合，提升乡镇层面养老服务的专业化与可及性，同时强化区域养老服务网络的统筹能力。

增加村级养老服务点。为完善农村养老服务体系，政策聚焦村级养老服务点建设，提出以下举措：一是将村级邻里互助点、农村幸福院等互助养老设施纳入村庄规划，构建政府扶持、村集体主导、老年人互助、社会参与的可持续发展模式，鼓励基层老年协会参与服务管理；二是以互助点为载体，开展代买代办、寻医送药、探访关爱等日常帮扶，并探索老年食堂、助餐点及“中心户”搭伙、结对帮扶等灵活助餐模式，解决老年人用餐难题；三是结合村容村貌提升，推进农村无障碍环境建设及特殊困难老年人家庭适老化改造，改善居住安全性和便利性；四是推动养教结合，支持有条件的农村养老机构设立老年教育学习点，丰富老年人精神文化生活，同时针对牧区游牧特点，探索“马背上”的流动服务模式，确保助急、助医等服务覆盖。

引导提升县域养老机构资源使用效能。为提升县域养老机构资源使用效能，政策提出多项措施：一是优化整合公办养老机构资源，改革运营管理机制，提升运营效率，并逐步将集中供养特困人员安置到优质机构；二是对闲置或低效机构，通过公建民营、委托经营等方式引入社会力量；三是建立动态监测机制，对低效机构制定方案提高床位使用效率；四是强化安全与质量监管，确保老年人安全；五是推动医养康养融合，提升医疗服务能力。这些举措旨在构建高效、可持续的县域养老服务体系。

（二）提升农村养老服务质量水平

加强服务安全监管。为加强农村养老服务安全监管，政策明确要求强化农村养老机构的安全生产和消防安全主体责任，确保建筑、消防、医疗卫生、食品、服务等关键领域的安全底线得到严格落实。同时，鼓励创新综合监管机制，积极利用智能定位、视频监控等信息技术手段，提升质量安全监管的效率和精准度。在部门职责方面，民政部门需依法履行行业管理和安全监管职责，指导农村养老服务机构做好安全生产和消防安全工作；市场监管部门则负责强化食品安全管理，确保老年人饮食安全；应急管理部门和消防部门需指导农村养老服务机构提升火灾防范和应急救援能力，共同构建安全、可靠的农村养老服务环境。

推进医养康养相结合。为推进医养康养深度融合，政策从三方面构建农村养老医疗服务体系：一是建立乡镇医疗机构与养老服务机构签约合作机制，通过绿色通道优先保障老年人就医需求，打通医疗资源与养老场景的衔接通道；二是延伸服务触角，支持执业医师、乡村医生开展巡回诊疗，为村级互助点、幸福院及居家老人提供健康监测、护理指导等上门服务，形成“机构-社区-家庭”三级服务网络；三是强化人才支撑，实施基层卫生人才项目，重点提升乡村医生对高血压、糖尿病等老年慢性病的健康管理能力，培养“预防-诊疗-康复”全流程服务能力。该政策通过整合医疗资源、创新服务模式、夯实人才基础，构建起预防、治疗、照护相结合的医养结合服务体系，有效提升农村老年人健康服务可及性。

提高易地扶贫搬迁安置点养老服务水平。为提升易地扶贫搬迁安置点养老服务水平，政策从三个方面精准发力：一是科学规划设施布局，根据迁入地人口规模、老龄化程度及服务可及性，统筹规划养老服务设施，并与公共服务设施同步建设，确保服务覆盖；二是强化资金保障，将安置点养老设施建设纳入东西部协作、定点帮扶等资金支持范围，拓宽资源投入渠道；三是加强人才队伍建设，聚焦大中型安置点，推动养老护理员等专业化人才在安置点就业，提升服务能力。该政策通过整合资源、优化布局、强化保障，着力解决搬迁群众养老服务需求，助力易地扶贫搬迁后续扶持与乡村振兴有效衔接。

（三）健全农村养老服务工作机制

发挥农村基层党组织作用。为强化农村养老服务保障，政策创新推广“党建+农村养老服务”模式，构建“党组织引领、党员带动、多方参与”的服务格局。该模式以村级党组织为纽带，统筹承接政府养老资源，通过党员包联、干部下沉机制，确保特困供养、互助服务等政策精准落地；乡镇党委将养老服务纳入基层党建考核，推动区域党建平台整合志愿者、社会组织等力量，形成“党员带头+群众参与”的常态化服务网络。同时，村党组织领导村委会履行三项职能：一是落实分散供养特困老人生活保障与照料服务，二是组织互助养老活动，三是监督赡养义务履行，通过法律与道德约束双管齐下。政策还配套考核激励与资源保障，如将养老服务成效纳入党建评优指标，激发基层党组织活力，确保养老服务既有政治引领又有群众基础，形成可持续的农村养老服务供给机制。

激发村集体和村民发展养老服务内生动力。为激发农村养老服务内生动力，政策构建了“资源激活、主体参与、能力提升”的立体化激励机制：一是通过民主决策程序允许村集体将经营收益投入养老服务，并支持以集体经营性建设用地入股、联营等方式引入社会资本共建设施，拓宽资金与资源来源；二是鼓励盘活闲置农房和宅基地，其收益可定向用于养老公益支出，同时支持村民利用自有住宅或租赁场地兴办养老机构，并配套消防、建筑等安全改造支持，降低参与门槛；三是培育本土服务力量，既对农村家庭照护者开展技能培训以提升专业照护能力，又通过职业培训补贴扶持低龄老人、留守妇女组建养老互助队，形成“以老助老”“以妇助老”的可持续服务模式。该政策通过盘活农村“三资”、激活多元主体、强化技能赋能，构建了“集体主导、村民参与、社会协同”的养老服务内生发展机制。

引导社会力量积极参与。为构建多元化农村养老服务体系，政策从四方面引导社会力量深度参与：一是拓宽市场参与渠道，通过税收优惠、用地保障等政策吸引社会资本投资农村养老，重点发展便捷可及、价格适中的普惠型服务，满足中低收入老年人需求；二是创新志愿服务机制，探索建立“时间银行”“积分超市”等激励模式，将助老服务与信用体系挂钩，激发社会参与热情；三是开发公益性岗位，在符合条件的地区设置农村助老专员岗位，由人社部门统筹招聘本地村民从事探访关爱、生活帮扶等服务，实现“家门口就业”与“家门口养老”双赢；四是培育基层服务组织，统筹党建群团资源扶持以养老服务为核心的社会组织，重点发展公益性、互助性组织，形成“政府引导+市场运作+社会参与”的多元供给格局。该政策通过市场机制、志愿激励、岗位开发、组织培育四大抓手，构建起可持续的农村养老服务内生发展模式。

（四）强化农村养老服务支撑保障

合理规划建设服务设施。为系统推进农村养老服务设施建设，政策构建了“规划引领、用地保障、建设规范”的全链条保障机制：发展改革部门将农村养老服务纳入经济社会发展规划，确保其与乡村振兴、新型城镇化等战略协同推进；自然资源部门通过国土空间规划体系，统筹安排养老设施用地，破解农村养老“用地难”问题；住房城乡建设部门制定并监督实施设施建设规范，确保工程质量与安全。该政策通过“规划-用地-建设”三环节协同发力，为农村养老服务设施提供制度化、标准化保障，推动形成布局合理、功能完善的农村养老服务网络。

建立健全多元投入机制。为构建可持续的农村养老服务资金保障体系，政策构建了“财政保障、金融支持、市场参与”的多元投入机制：财政部门将特困人员供养服务设施运营经费和救助资金纳入县级以上财政预算，确保基础服务兜底；中国人民银行与金融监管部门引导金融机构创新金融产品，在风险可控前提下提供信贷支持，拓宽融资渠道；同时培育本土化养老服务市场主体，鼓励国有及民营企业通过专业化、连锁化运营参与设施建设，形成“政府保基本、社会促多元、市场提质量”的协同发展格局，破解农村养老服务资金瓶颈。

提高服务资源利用效率。为提升农村养老服务资源利用效能，政策从机制创新、资产盘活、土地支持三方面构建了“活化存量、拓展增量、规范管理”的改革路径：一是深化运营机制改革，鼓励通过县级直管、委托经营、转制国企等方式激活乡镇敬老院和区域养老服务中心，在保障特困供养基础上向社会开放，形成“兜底+普惠”服务模式，并明确乡镇与民政部门管理职责，规范财务监管以提升服务专业化水平；二是推进闲置资源转化，将农村闲置校舍、厂房等公共服务设施优先改造为养老机构、老年食堂等载体，同时盘活供销合作社低效资产，拓展养老服务阵地；三是创新土地供给方式，允许符合规划的集体经营性建设用地通过出让、租赁等方式引入社会资本建设养老设施，打通土地资源向服务效能转化的通道。该政策通过“放活一批、改造一批、新增一批”的组合拳，构建起多元主体参与、存量增量联动、服务持续升级的农村养老资源高效利用体系。

强化农村老年人养老保障能力。为构建多层次农村养老保障体系，政策从四个维度强化保障能力：在基础养老层面，人力资源社会保障部门完善城乡居民基本养老保险制度，通过动态调整筹资与待遇机制，建立“多缴多得、长缴多得”的正向激励，引导农村居民提升参保质量；在补充养老层面，鼓励发展个人养老金账户及商业养老金融产品，构建“社保+商保”的双层防护网；在长期照护层面，医疗保障部门探索建立长期护理保险制度，重点解决失能老人照护资金缺口；在权益保障层面，明确农村集体资产收益分配中老年人的知情权、决策权和收益权，防止资产量化、流转、继承环节的权益侵蚀。该体系通过“制度激励、金融赋能、保险托底、权益固基”的协同设计，形成覆盖全生命周期、兼顾普惠与特惠的农村养老保障闭环。

提升农村养老服务可及性。为破解农村养老服务“最后一公里”难题，政策构建了“精准服务+多维保障”的立体化解决方案：一是建立特殊群体保障机制，针对留守、高龄、失能、重残等重点人群，构建探访关爱与应急救援双响应体系，织密风险防控网络；二是优化服务触达渠道，在推进数字化服务的同时，保留线下办理窗口与亲友代办服务，消除“数字鸿沟”；三是推进适老化基础设施改造，对公共服务场所进行无障碍升级，提升服务友好度；四是完善物流支持体系，由邮政部门牵头建设农村寄递网络，针对老年用品开辟适老化配送专线，解决偏远地区服务获取难题。该政策通过“服务精准化、渠道多元化、设施适老化、物流专业化”的四维联动，构建起覆盖“日常照护-应急响应-物资保障”的综合服务体系，切实增强农村老年群体的服务可及性与生活幸福感。

（五）加强组织领导

加强党对农村养老服务的领导。为构建农村养老服务治理新格局，政策构建了“党建引领、四维联动、闭环管理”的治理体系：在领导体制上，确立党委总揽全局、政府统筹推进、部门分工落实、社会多元参与、集体家庭协同发力的“五位一体”工作架构，形成“中央政策统筹-省级督导协调-市县乡村分级实施”的四级责任链条；在决策机制上，将农村养老服务纳入党委重要议事日程，实行重大事项党委前置审议，并作为乡村振兴战略实施情况报告的必备内容；在考核机制上，创新建立“目标设定-过程监测-实绩考核-结果应用”的闭环管理体系，将其纳入市县党政领导班子乡村振兴考核指标。该体系通过“政治引领、责任分解、决策科学、考评严明”的制度设计，将党的组织优势转化为养老服务的发展动能，构建起供需精准匹配、资源高效配置、服务持续优化的农村养老服务治理生态。

营造农村养老助老良好氛围。为构建农村养老孝老敬老社会生态，政策构建了“文化浸润、法治护航、实践养成”三位一体的氛围营造体系：在思想引领层面，精神文明建设部门将老龄化国情教育融入群众性精神文明创建，通过文明村镇测评体系强化考核导向，推动养老意识入脑入心；在阵地建设层面，依托新时代文明实践中心开展“孝老文化进万家”“美德榜样选树”等活动，激活孝老爱亲传统基因；在宣传引导层面，将农村养老纳入公益宣传矩阵，通过正反典型案例报道塑造正向价值观；在法治保障层面，司法部门联合开展民法典、老年人权益保障法普法行动，构建“村规民约倡导-道德评议监督-法律法规约束”的立体化规范体系；在示范创建层面，以全国老年友好型社区评选为抓手，推动适老化改造、互助服务、权益保障等实践落地。该政策通过“教育-实践-文化-法治”四维发力，形成“德法兼治、软硬结合”的养老敬老社会治理新模式。

强化工作督促指导。为构建农村养老服务高质量发展长效机制，政策构建了“顶层设计-协同推进-标准引领-示范创新”的闭环治理体系：在治理架构上，确立民政部门作为中枢统筹角色，通过创新县域试点机制破解发展瓶颈，建立“需求诊断-方案定制-成效评估”的分类指导模式，制定覆盖服务流程、质量评价、绩效激励的全链条标准体系，引导基层探索“一地一策”的差异化路径；在部门协同上，农业农村部门将养老服务深度融入乡村振兴战略，作为农村公共服务提质升级的关键抓手，构建“政策联动-资源整合-服务衔接”的跨部门协作网络；在机制创新上，创新“试点探索-标准固化-规模推广”的改革路径，通过民政部、农业农村部联合征集典型案例，形成“经验孵化-示范引领-全域提升”的良性循环。该体系通过“战略统筹与战术灵活相结合”“行政推动与基层创新相促进”的双轮驱动，推动农村养老服务实现从“制度覆盖”到“质量跃升”的战略转型，为应对农村老龄化提供可复制的中国方案。

三、影响

（一）社会

1.乡村振兴战略深化

养老服务设施与农村公共服务一体规划，吸引人才返乡，激活县域经济。银发经济带动适老化改造、智能设备等产业链发展，促进产业多元化，农村的基础设施建设和适老化改造进程加快。

2.社会治理创新

党建引领模式，村级党组织统筹养老资源，提升基层治理效能。促进互助养老机制的发展，邻里互助、时间银行等模式降低运营成本，增强社区凝聚力。

3.社会公平与稳定

特殊困难群体兜底保障，如空巢老人探访关爱制度，减少社会风险。缩小城乡养老差距，推动基本公共服务均等化，助力共同富裕。

（二）企业

1.基础设施投资机遇

政策明确构建县乡村三级养老服务网络，要求每个县至少建设1所失能照护为主的县级特困人员供养机构，乡镇区域养老服务中心覆盖率超60%。企业可通过参与养老院改造、日间照料中心建设等项目，承接政府购买服务。例如，县域公办养老机构公建民营、公办民营等模式，为连锁化品牌运营商提供下沉市场入口。

2.服务模式迭代需求

医养结合深化，政策推动乡镇医疗机构与养老机构签约合作，企业可布局远程医疗、康复护理等增值服务。

智慧养老技术应用，鼓励智能监测设备、紧急呼叫系统落地农村，结合县域物流网络完善药品配送，形成“技术+服务”闭环。

产业融合探索，依托农村生态资源，开发“田园康养”旅居项目，吸引城市老年人短期居住，创造银发经济新增长点。

3.政策红利与融资支持

财政专项债、抵押融资贷款等工具降低企业投资门槛，PPP模式通过政府补贴运营风险。

农村闲置房产改造为养老设施的政策，激活存量资产，例如将闲置农房转为互助养老点。

（三）个人

1. 改善农村老人的养老环境

农村养老资源逐步增多，服务覆盖扩大。村级互助点、老年食堂普及，解决空巢老人助餐、就医难题。健康保障强化，医养结合机制下，乡村医生巡诊、慢性病管理提升医疗可及性。养老服务中心和养老机构与城镇医院合作，为农村老人的老年生活专业的医疗保障。提供精神需求满足，老年教育学习点、文化活动丰富晚年生活，缓解孤独感。

2.补齐养老人才缺口，吸引人才返乡

新增护理员、社区工作者岗位，吸引返乡人才。职业培训补贴政策鼓励低龄老人、留守妇女参与互助服务，形成“以老助老”生态。

3. 养老负担减轻与观念转变

外出务工子女，养老负担减轻。社会化服务分担子女照护压力，减少家庭矛盾。政策宣传引导老年人接受机构养老，对农村以及贫困老人进行养老政策补贴，减轻养老经济负担，能够更好的安享自己的老年生活，例如“积分超市”激励志愿参与。

四、执行

（一）实际案例

案例一：湖北省黄石市三洲村“家庭式养老院”

湖北省黄石市阳新县黄颡口镇三洲村的“海洲康乐养老院”，是农村家庭式养老的典型实践。院长邓加丁因长期照顾中风母亲，发现农村失能老人照料难题，于2018年将自家三层楼房改造为养老院，2021年正式挂牌“海洲康乐养老院”。其运营模式可以概括为低成本嵌入村庄的社会网络，精准定位目标人群，主要接收周边村庄的半失能老人，由于该模式下的养老院医疗资源稀缺，主要提供日常服务照料，暂时没有能力接受全失能老人。同时，采用灵活收费模式，收费根据失能程度浮动，兼顾经济性与可持续性。日常采取半开放管理模式，非入住老人可自由活动，提供免费茶水、棋牌设施，日均吸引二三十名村民，形成“集体活动场景”，缓解老人孤独感。

场地设施仍需升级，增设消防设施、无障碍通道，改善卫生间条件。院内护工专业性程度低，人力资源局限，缺乏急救、康复等专业培训，服务内容集中于生活照料。护工年龄偏大，现有护工平均年龄65岁，体力与精力有限，难以应对高强度护理需求。为维持低收费，设施升级与服务扩展受资金制约，长期发展依赖外部支持，如政策补贴、慈善捐赠。

三洲村“家庭式养老院”通过低成本运营、本土化服务、半开放管理，实现了农村老人“离家不离村”的养老需求。其成功在于深度嵌入村庄社会网络，利用闲置资源与人力资源，平衡经济性与人文关怀。未来需通过硬件升级、服务多元化与政策支持，突破发展瓶颈，为农村养老提供可复制的解决方案。

案例二：江苏省南通市“农村互助养老点”

南通市积极响应国家“积极应对人口老龄化”战略，将农村互助养老纳入民生实事项目。2023年，全市完成90个示范性乡村互助养老睦邻点改造，推动养老服务向村级延伸。出台《关于推进农村养老服务高质量发展的实施意见》，明确“政府支持、集体组织、村民互助、公益参与”原则，构建县乡村三级养老服务体系。并展开了“农村互助养老点”的实践活动。

该模式下参与主体多元化。个人志愿互助，村两委组织低龄健康老人、老党员、留守妇女参与服务，建立村干部挂钩制度。海晏村睦邻点由村书记统筹运营，志愿者负责日常照料。 社会力量引入，联合公益组织、社会工作者提供专业服务，如海安市民政局规范农村“幸福之家”，对负责人进行培训，并备案13家机构。主要服务内容为基础照料和精神关怀，部分设置“时间银行”鼓励低龄老人服务高龄群体。采用“政府补助+集体投入+社会捐助+个人给付”模式，如通州区对村级养老设施给予运营补贴，海安市对合规机构提供财政支持。

资金瓶颈，政府补贴有限，农村集体收入不足，导致设施维护、人员培训资金短缺。服务覆盖局限，主要服务身体较好老人，高龄、失能老人需求难以满足，因护工短缺及安全风险高。运营专业化不足，管理者缺乏市场经验，监督机制不完善，如资金使用透明度待提高。医疗资源匮乏，难以解决养老最为主要的医疗问题。

南通市“农村互助养老点”通过盘活闲置资源、激发村民互助、整合多方力量，探索出一条低成本、可持续的农村养老路径。其成功在于精准对接农村老人“不离乡土”的情感需求，同时以政策引导破解资金、人才难题。未来需进一步突破服务覆盖边界，强化专业化运营，为全国农村养老提供“南通方案”。

案例三：福建省大田县创新农村农民居家养老服务模式

福建省大田县针对农村养老服务覆盖难、资源分散、服务质量不均等问题，创新推出“五联五保”居家养老服务模式，通过数字化赋能、资源整合与机制创新，构建起覆盖全县的普惠型养老服务体系。

通过智能管理系统，应用互联网、物联网、区块链技术，搭建县域养老服务大数据库，横向对接民政、卫健、公安等部门数据，纵向联动老年群体与线下服务队伍，实现紧急救助、服务供需对接、质量监管等功能“一网统管”。开通24小时服务热线，构建“线上呼叫+线下响应”机制，老人或家属可通过专用手机、SOS胸牌或“点菜式”APP下单，平台1分钟接单、15分钟响应、30分钟上门服务。在全县274个村（居）设立养老服务站，整合社区卫生服务站、家政、超市、理发店等1117家服务机构，签约2031名服务人员，提供助医、助餐、助洁等32项服务。就业带动，吸纳农村留守妇女、低龄老人加入孝老员队伍，解决2000余名富余劳动力就业，形成“服务提供者与消费者均为本地居民”的闭环。入选全国农村公共服务典型案例，获评福建省唯一“五联五保”模式示范县，形成“事业+产业”融合发展的“大田样板”。

大田县模式为山区农村养老提供了可复制的解决方案，其核心在于以数字化重构服务生态，以制度创新激活资源潜力，真正实现了“养老不离家、服务送上门”。

（二）预设问题

县级机构建设滞后，部分经济欠发达地区因财政紧张、土地指标不足，难以按期建成失能照护为主的县级特困人员供养机构，或设施质量不达标。已建成的县级机构因专业人才匮乏、医疗资源衔接不畅，难以有效辐射乡镇和村级服务点。

乡镇覆盖率区域失衡，东部发达地区可能提前完成60%的乡镇养老服务中心覆盖率，但中西部地区因基础设施薄弱、人口分散，覆盖率可能长期滞后。对基础设施老化、入住率低的乡镇敬老院进行撤并时，可能引发当地老年人及家属反对。

村级互助养老可持续性风险，村级养老服务点运营高度依赖村集体收入，若集体经济薄弱或收益不稳定，可能导致服务中断。农村青壮年劳动力外流严重，留守老人和儿童为主，互助养老可能因人力资源不足而流于形式。

护理人才短缺与专业度不足，农村养老服务人员普遍年龄偏大、缺乏医疗护理资质，难以满足失能老人专业照护需求。基层卫生健康人才培养项目因资金不足、师资薄弱，难以覆盖所有农村养老机构。

安全监管漏洞，部分村级互助养老点由闲置农房改造，消防设施不达标，火灾风险高。乡村医生上门巡诊时，可能因急救设备缺乏或药品配备不全，延误危重病情处置。

医养结合深度不足，乡镇医疗机构与养老机构签约后，可能因绩效考核不挂钩、利益分配不明确，导致合作流于表面。乡村医生对高血压、糖尿病等慢性病的健康管理能力有限，难以有效控制老年人并发症。社会力量参与动力不足，社会资本投资农村养老服务可能面临长期亏损风险，且税收优惠、用地支持等配套措施落地缓慢。部分社会资本可能聚焦中高端市场，与农村老年人实际需求脱节。

市场化服务价格争议，农村老人消费能力较低，养老观念尚未转变。养老机构或养老服务中心容易出现资金缺口，向特困老人集中供养需要大量配套资金，部分地区财政压力大。需要加大财政投入、引导社会资本参与、发行养老服务专项债等。高端养老服务价格超出农村老年人承受能力，而低成本普惠服务供给不足，导致“夹心层”老年人需求难以满足。“志愿+信用”等激励模式可能因奖励力度小、兑换物品实用性低，难以调动参与者积极性。

志愿服务长效机制缺失，志愿者缺乏急救、心理疏导等专业培训，服务内容集中于生活照料，难以满足多元化需求。部分志愿者因工作或生活变动退出，导致服务中断。

特殊群体保障难题，失能老人照护缺口。县级失能照护机构床位有限，部分失能老人可能长期滞留乡镇卫生院或居家，缺乏专业护理。家庭成员因缺乏护理技能和喘息服务，可能面临身心俱疲和收入损失双重压力。易地搬迁安置点服务滞后，部分安置点养老服务设施未与公共服务设施同步规划，导致建成后使用率低。搬迁老人可能因语言、生活习惯差异，难以融入新社区养老服务体系。

五、趋势

养老体制逐步完善，构建县、乡、村三级养老服务网络。三级服务网络全覆盖。县级枢纽，统筹资源，建设特困供养机构与养老服务平台，如福建实现县级智慧养老平台全覆盖，整合需求与服务资源。乡镇支点，升级敬老院为区域养老服务中心，提供专业照护、服务转介，如江苏宿迁乡镇敬老院转型后覆盖周边村庄。村级基础，发展互助养老点、幸福院，结合“一老一小”服务设施，如山西中阳通过“好邻居助老小院”解决偏远村庄养老难题。

养老保险制度优化，缴费灵活性，推出“动态调档”机制，允许参保人按收入调整缴费档次，增强制度吸引力。

智能设备渗透，健康监测。安装红外探测器、紧急呼叫器，实时监测异常并10分钟内响应。推广远程医疗，通过远程诊疗服务，解决农村医疗资源匮乏问题。

数字化平台整合，推出“点菜式”服务，整合老年人需求与社会服务资源，通过政府购买为特殊群体提供“六助一护”。

互助养老常态化，比如时间银行，健康老人与高龄老人结对，通过服务积分兑换未来照护，如江苏宿迁互助点降低运营成本。

产业融合与生态构建。例如田园康养模式，生态资源变现，开发康养项目，吸引城市老人短期旅居，结合农村生态优势打造“银发经济”新增长点。

农村养老正从“家庭为主”向“社会共担”转型，政策、技术、产业三重驱动下，形成“县乡村”三级服务网络协同、政府主导，社会力量参与的新格局。未来需突破资金、人才、技术瓶颈，推动服务从“有”向“优”迈进，让老年人共享乡村振兴与数字经济发展红利。

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