《关于强化支持举措助力银发经济发展壮大的通知》政策解读
一、背景
（一）原因
随着人口老龄化程度加深，银发经济即面向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备的经济活动，已成为应对老龄化挑战、培育经济发展新动能的关键领域。现阶段，银发经济并不成熟，老年产品市场并没有得到完全开发，关于老年人的消费权益保障和从业人员的福利待遇的法律法规仍需完善，“银发经济”的消费市场需进一步开发。
（二）目的
旨在通过统筹人力资源社会保障政策，培育引领新型消费，形成新的经济增长点，为推动银发经济高质量发展注入新动能，同时稳定和扩大就业，提升老年人生活品质，实现老龄事业和产业的良性互动、融合发展。
二、内容
（一）加大银发经济技术技能人才培养
推进银发经济领域技术技能人才队伍建设，需多措并举。一是推动技工院校主动对接区域银发经济市场需求，动态优化专业布局，深化涉老专业产教融合与校企合作机制；二是针对养老护理、健康照护、医疗服务和心理健康等紧缺职业，纳入职业技能培训目录并推广订单式、定向式、定岗式培训模式；三是结合产业发展需求完善职业体系，及时修订职业标准、开发新职业工种，制定发布国家基本职业培训包以规范培训评价工作；最终通过系统化人才培养和职业标准建设，既提升从业者专业技能与职业认同感，又为银发经济产业高质量发展提供坚实的人才支撑。
（二）畅通银发经济领域人才发展空间
畅通银发经济领域人才发展空间，需构建多维度的职业成长通道。一是完善技能人才评价机制，通过指导用人单位自主开展评价、遴选社会培训评价组织、推行社会化职业技能等级认定，形成市场化人才评价体系；二是优化专业技术人才晋升路径，支持养老服务机构内医疗、康复、护理等岗位人员参与国家统一卫生专业技术资格考试或通过社会化评价机构申报职称，打破职业资格壁垒；三是强化竞赛引领作用，在全国民政行业及乡村振兴职业技能大赛中增设养老护理专项赛项，同步推动地方开展健康照护等技能竞赛，以赛促训、以赛提技，全面拓展银发经济从业者职业发展空间，提升行业人才吸引力与职业认同感。
（三）加强银发经济企业用工服务保障
强化银发经济领域用工保障，要构建全链条服务体系。一是扩大公共服务覆盖，将银发经济企业纳入公共就业服务范畴，通过线上线下融合模式开设专项招聘专区，结合区域性、行业性专场招聘活动，并推动家门口就业服务站与社区便民服务圈深度融合，打造“15分钟就业服务圈”；二是提升精准匹配效能，引导企业建立人才需求预测机制，运用数字化工具对劳动者进行精准画像，提供个性化职业指导与岗位推荐服务；三是实施重点企业帮扶，将行业龙头企业纳入专项保障名单，配备人社服务专员开展“一企一策”用工指导；四是加强品牌化建设，培育家政、养老、康养护理等领域的劳务品牌，通过家政服务劳务对接行动等专项计划，形成规模化、专业化的用工保障体系，全面夯实银发经济产业发展的人才根基。
（四）落实银发经济企业吸纳就业政策
落实银发经济企业吸纳就业政策，构建多层次政策支持体系。一是实施稳岗扶持，延续阶段性降低失业保险、工伤保险费率政策，对不裁员或少裁员企业发放失业保险稳岗返还，降低企业用工成本；二是强化扩岗激励，对吸纳高校毕业生的小微企业及录用就业困难人员的单位给予社保补贴，激发企业招聘积极性；三是拓展青年就业渠道，设立银发经济领域见习基地并开发专项见习岗位，通过实践体验增强青年从业意愿，同步配套就业见习补贴；四是优化政策服务，推广“直补快办”经办模式，利用数据比对简化流程，确保惠企政策精准直达，全面提升企业政策获得感与就业服务满意度，形成稳岗、扩岗、育才的良性循环。
（五）支持银发经济领域自主创业
支持银发经济领域自主创业，构建全链条创业扶持体系。一是强化项目孵化，聚焦银发经济前沿领域开发创业项目库，结合创业者不同阶段需求提供精准项目资源；二是完善培训指导，通过马兰花创业培训体系及创业指导师专业化服务，提升创业者经营能力；三是优化载体建设，依托现有创业孵化平台设立银发经济专区，提供低成本创业空间；四是加大政策支持，对重点创业群体落实税收减免、创业担保贷款等普惠政策；五是搭建展示平台，通过“中国创翼”等赛事开辟银发经济新赛道，配套项目路演、管理咨询、资源对接等生态服务，形成从项目培育到成果转化的完整闭环，全面激发银发经济领域创新创业活力。
（六）强化银发经济领域岗位认同
强化银发经济领域岗位认同，构建全方位激励保障体系。一是优化用工环境，通过加强企业用工指导推动改善生产生活条件，构建和谐劳动关系，夯实员工稳定就业基础；二是深化薪酬制度改革，完善事业性质养老服务机构收入分配政策，实施绩效工资总量动态核定机制，保障从业人员合理待遇水平；三是健全内部激励机制，指导机构建立“多劳多得、技高多得”的分配制度，通过向关键岗位、业务骨干及突出贡献者倾斜的差异化薪酬体系，充分发挥绩效工资的激励导向作用，形成“岗位价值-个人贡献-薪酬回报”的正向循环，切实增强从业者的职业荣誉感与工作获得感。
（七）拓展银发群体增收渠道
拓展银发群体增收渠道，构建“就业+保障”双轮驱动机制。一是开发适老化就业市场，通过引导用人单位创设低体能、高技术岗位，推广“以老助老”社区服务模式，实现经验型劳动力的精准匹配；二是激活老龄人力资源价值，支持人力资源服务机构开发专属岗位与技术产品，完善离退休专业技术人员返聘报酬与成果转化收益保障机制，促进银发人才“老有所为”；三是完善多层次养老保障体系，推进全民精准参保计划，优化养老金动态调整机制，扩大企业年金覆盖面，加快个人养老金制度全国推广，通过人社部门政策引导与市场化宣传相结合，提升用人单位与个人的参保积极性，形成“岗位开发—能力转化—保障兜底”的全链条增收路径，充分释放银发经济的人力资本红利。
（八）维护大龄劳动者劳动权益
维护大龄劳动者劳动权益，构建“保障+救济”双维支撑体系。一是强化就业权益保护，通过立法规范明确超龄劳动者劳动报酬、休息休假、保险福利等核心权益，探索将新就业形态职业伤害保障试点延伸至银发经济平台企业，填补新型用工关系保障空白；二是完善维权救济机制，针对银发经济领域劳动纠纷、工伤认定等事项开辟法律援助绿色通道，建立优先受理、快速处置机制，依托人社部门与司法机构联动，构建“预防-调解-仲裁-诉讼”全链条维权服务体系，切实消除超龄劳动者就业后顾之忧，营造公平安全的银发就业环境。
三、影响
（一）社会
推动经济转型升级，促进银发经济规模化、标准化、集群化发展，培育新业态、新模式，为经济增长注入新动能，有助于培育新的经济增长点，推动经济结构向更加多元化、高质量的方向转型。
提升老年人生活品质，促进代际和谐，增强社会对银发经济的认知和参与度。提升社会福祉，善养老服务质量，加强银发经济领域技能人才培育，提高养老护理、健康照护等服务质量，提升老年人生活品质。通过拓展银发群体增收渠道，支持大龄劳动者再就业，减少社会不平等现象，增强社会凝聚力，促进社会和谐稳定。
通过技能培训、创业扶持等措施，稳定和扩大就业，缓解人口老龄化带来的劳动力压力。 拓宽就业渠道，通过优化技工院校专业设置，加强涉老专业产教融合，培养养老护理、健康照护等专业技能人才，满足银发经济市场需求。同时，开设银发经济招聘专区，举办专场招聘活动，为劳动者提供更多就业机会。激励企业吸纳就业，对招用高校毕业生的小微企业和招用就业困难人员的单位，按规定给予社会保险补贴，降低企业用工成本，鼓励企业扩大招聘规模。
（二）企业
提供人才支持专业技能人才供给：通过加强银发经济领域技能人才培育，为企业提供更多具备专业技能的人才支持。人才评价机制完善：指导企业自主开展技能人才评价，推行社会化职业技能等级认定，提升企业人才管理水平。
优化用工服务，精准招聘服务：将银发经济领域重点企业纳入用工服务保障范围，提供专业化用工指导服务，帮助企业缓解招聘用工难题。线上线下招聘平台：线上开设银发经济招聘专区，线下开展专场招聘活动，提高招聘效率和质量。
落实优惠政策，社会保险补贴：对招用高校毕业生的小微企业和招用就业困难人员的单位，按规定给予社会保险补贴，降低企业用工成本。税收优惠与创业支持：对自主创业的重点群体，按规定落实税收优惠、创业担保贷款等政策，减轻企业创业负担。
促进创新发展，鼓励创新项目：鼓励企业开发银发经济前沿领域创业项目，提供项目展示、管理咨询、资源对接等服务，推动企业创新发展。加强行业交流：通过设立银发经济新赛道，开展交流沙龙、合作对话等活动，促进企业间的交流与合作，共同推动银发经济领域的创新发展。
（三）个人
增加就业机会与收入。多元化就业选择，银发经济的发展为个人提供了更多就业机会，特别是在养老护理、健康照护、医疗服务等领域。通过参与银发经济相关职业技能培训，个人可以提升技能水平，增强就业竞争力，从而获得更高的收入。《通知》要求畅通大龄劳动者维权渠道，依法保障劳动者合法权益，包括劳动报酬、休息休假、保险福利等。
促进个人发展。创业支持，对于有创业意愿的个人，通知提供了税收优惠、创业担保贷款等政策支持，降低了创业门槛和风险。职业认同感增强，通过参与银发经济领域的工作，个人可以感受到社会对老年群体的关注和尊重，从而增强职业认同感和归属感。
四、执行
案例一：银发旅游列车
银发旅游列车是专门针对老年群体设计、满足其特定需求的旅游专列，以“适老化、慢节奏、一站式服务”为核心，打造安全舒适的旅行体验。车厢配备防滑地板、安全扶手、紧急呼叫按钮，部分列车增设独立卫浴、空调、冰箱等，如南昌局“赣闽风华”号提供发光提示牌、爱心呼唤器，方便夜间起居。提供少油少糖养生餐、专业医护人员随车，每日健康巡检，如国铁广州局列车配备急救箱、降压药等。采用“昼游夜行”慢节奏行程模式，景点停留时间充足，避免舟车劳顿。例如，哈尔滨至深圳的14天行程覆盖庐山、桂林、漓江等经典景区，旅客可深度体验地方文化。提供“一价全包”服务，涵盖交通、住宿、餐饮、门票及导游。部分列车还推出非遗体验、康养课程等深度服务，如山东“齐鲁之星”专列串联博山琉璃、潍坊剪纸等非遗展销。主题线路丰富，线路涵盖山水观光（如桂林、张家界）、历史文化（如西安、洛阳）、草原探险及跨国线路（如中老铁路跨境游），满足多样化需求。
2024年，国铁集团开行旅游列车1860列，老年游客占比近80%，成为主要客群。预计到2025年末，我国银发旅游收入有望突破万亿元。2025年2月，商务部、国铁集团等九部门联合发布《增开银发旅游列车行动计划》，提出到2027年构建全国性银发旅游列车产品体系，开行数量大幅增长。从“一线一点”到“一线多游”，如南昌局“赣闽风华”号串联福州三坊七巷、武夷山等景点，并联动顺昌万佛石窟等特色资源。部分列车配备智能温控系统提升舒适度。
深化适老化改造，推进列车和景区无障碍设施升级，如无障碍卫生间、步道安全改造，打造“移动适老空间”。拓展主题线路，开发康养、研学等主题专列，如“银发游学”线路结合文化讲座、历史遗迹参观，满足精神文化需求。强化文旅融合，丰富列车文化体验，如设置非遗手工艺课堂、地方戏曲表演，让旅途成为“文化沉浸之旅”。同时，加强医疗应急能力，确保长途旅行安全。适老化改造、银发产品设计、旅游线路设计、医疗保障等都需要大量的资金投入和时间成本，需平衡高端定制与普惠服务，避免价格过高导致群体分化。
银发旅游列车凭借“适老化、慢生活、深体验”的优势，正成为银发经济的新引擎。在政策支持与市场需求双轮驱动下，未来将通过产品创新、服务升级和文旅融合，持续满足老年群体对高品质旅游的需求，助力银发经济高质量发展。
案例二：小橙集团——推动银发领域技能人才发展
小橙集团在银发经济浪潮中，凭借其前瞻性战略布局与深耕养老大健康行业的实践经验，成为推动银发领域技能人才发展的标杆企业。通过产教融合、技术创新、生态共建等举措，小橙集团不仅破解了行业人才短缺难题，更为银发经济高质量发展注入强劲动能。
小橙集团与天津市现代服务业职业技能培训鉴定基地达成战略合作，共同打造“实训基地+人才评价体系”双轮驱动模式。双方围绕健康照护、病患护理等核心领域，构建集教学、实训、评价于一体的综合性平台，打造康养人才“一站式”用工培训体系。
小橙集团以AI技术重构康养服务模式，通过“小橙AI智能医护康养平台”与“智慧康养OTO生态平台”，实现服务标准化，利用智能派单系统匹配护理人员技能与老年人需求，通过远程诊疗、健康监测等功能，降低对人工经验的依赖；开发VR模拟实训系统，覆盖卧床护理、急救处置等高风险场景，提升培训安全性与效率；职业晋升可视化，构建“护理员-技师-管理岗”数字化成长路径，通过服务评价、技能认证等数据沉淀，为人才提供透明化晋升通道。
小橙集团通过“保险+服务”、“科技+养老”等跨界融合模式，创造银发人才新职业场景。“保险+护理”复合型人才，与超过40家保险公司合作，培训兼具长护险理赔、居家适老化改造评估等能力的复合型人才，满足“保险+服务”模式需求；康养产业研究员，联合南开大学等高校开展长期护理保险研究，培养既懂养老服务又精于政策分析的科研型人才；智慧养老产品经理，基于适老化产品使用数据，孵化懂用户、懂技术、懂市场的产品开发团队，推动智能床垫、防摔预警设备等创新迭代。
小橙集团通过战略协同、技术赋能、生态共建的三维驱动，不仅解决了银发经济领域“用工荒”与“就业难”的双重困境，更重塑了行业人才价值创造逻辑。其实践证明：唯有以产业需求为导向，以技术创新为引擎，以生态共建为路径，方能实现银发领域技能人才与产业发展的同频共振，为积极应对人口老龄化提供可持续的人才解决方案。
案例三：无锡高新人才发展集团——重新焕发HRM退休群体的独特价值
在人口老龄化与人才竞争加剧的双重背景下，无锡高新人才发展集团通过一系列创新举措，重新定义了HRM（人力资源管理）退休群体的价值实现路径。依托其作为华东地区领先人力资源服务机构的资源优势，该集团构建了“制度保障-平台赋能-生态共建”的三维体系，让退休HRM的专业经验与行业智慧焕发新生机。
无锡高新人才发展集团联合无锡市人社局，率先推出人才年金计划，将HRM退休群体纳入高层次人才保障体系。该计划突破传统企业年金覆盖范围，明确将“具有副高级及以上职称的专业技术人员”“市级职业技能大赛获奖者”等七类人才纳入保障对象，退休后除基本养老金外，还可根据工作年限和缴费比例领取补充养老金。这一制度设计不仅提升了退休HRM的经济待遇，更传递出对专业经验的长期价值认可。
打造银发HRM价值转化枢纽，集团旗下“无锡人才金融港”平台，创新设立银发人力资源管理专家库，通过“线上接单+线下服务”模式，为退休HRM提供三大价值转化通道。企业咨询顾问、行业导师计划、政府智囊服务。同时三大机制促进经验传承，双导师制通过安排退休HRM与青年HR“结对子”，在员工关系、劳资纠纷处理等场景中实现“老带新”。上线“锡城HRM经典案例库”，收录退休专家主导的200余个实战案例，累计访问量突破10万人次。每年举办“长三角HRM创新论坛”，退休专家与头部企业CPO同台论道，其观点被《无锡日报》等媒体深度报道。
无锡高新人才发展集团的实践表明，HRM退休群体的价值不仅在于经验传承，更可通过制度创新和平台赋能，转化为推动产业升级的“新质生产力”。其模式为破解“银发人才开发”难题提供了范式：当专业价值被看见、被尊重、被需要时，退休不再是职业生涯的终点，而是价值创造的新起点。这种“人才全生命周期管理”理念，或将重塑中国人力资源行业的未来图景。
五、趋势
（一）市场规模持续扩大
人口老龄化加速。随着中国社会老龄化程度的加深，老年人口数量不断增加，为银发经济提供了庞大的潜在消费群体。据预测，到2035年，银发经济规模将达到30万亿元左右，占GDP的比重约为10%。
消费能力提升。随着老年人收入水平的提高和消费观念的转变，他们对高品质、个性化产品和服务的需求日益增长，将进一步推动银发经济市场规模的扩大。
（二）产业结构不断优化
产业链完善。银发经济将涵盖养老服务、医疗健康、文化旅游、教育培训、金融保险等多个领域，形成完整的产业链。各领域之间的融合与协同发展，将提升整个银发经济的竞争力。
新兴业态涌现。随着科技的进步和消费者需求的变化，银发经济领域将不断涌现出新的业态和模式，如智慧养老、健康管理、老年旅游等，为老年人提供更加便捷、高效的服务。
（三）技术创新驱动发展
智能化产品普及。人工智能、物联网、大数据等技术的应用，将推动银发经济领域产品的智能化升级。例如，智能穿戴设备、智能家居系统等，将为老年人提供更加安全、舒适的生活环境。
服务模式创新。技术创新还将推动服务模式的创新，如远程医疗、在线教育等，打破地域限制，为老年人提供更加便捷、高效的服务体验。
（四）政策环境持续优化
政策支持力度加大。政府将继续出台一系列政策措施，支持银发经济的发展。这些政策将涵盖财政补贴、税收优惠、金融支持等多个方面，为银发经济企业提供良好的发展环境。
监管体系完善。随着银发经济的快速发展，政府将加强对该领域的监管，确保市场的公平竞争和消费者的合法权益。
（五）社会观念逐渐转变
对老年群体的关注增加。随着社会的进步和人们观念的开放，社会对老年群体的关注将不断增加。这将推动银发经济领域的产品和服务更加贴近老年人的实际需求。
消费观念升级。老年人对生活质量的要求越来越高，他们愿意为更好的服务支付更多的费用。这种消费观念的升级将推动银发经济向更高层次、更广领域发展。
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