《关于加强“老老人”服务保障的若干措施》政策原文

一、背景

（一）原因

党的十八大以来，党中央对积极应对人口老龄化作出一系列重要部署，党的十九届五中全会将积极应对人口老龄化确定为国家战略。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制”，为新时代养老事业和养老产业高质量发展提供了根本遵循和行动指南。2025年中共中央国务院，针对养老服务行业的发展出台了《关于深化养老服务改革发展的意见》，规范养老服 务行业的发展，加快建设适合我国国情的养老服务体系，更好保障老有所养，让全体老年人安享幸福晚年。

高龄老年人和失能失智老年人是养老服务的重中之重。据统计，目前北京市共有80岁及以上高龄老年人69.8万，其中，高龄失能老人16.36万人，占比23.44%；高龄自理老年人53.44万人，占比76.56%。同时，还有80岁以下失能失智老年人15.7万人。满足老年人的养老需求，保障老年人晚年生活的生活质量是现在养老服务的重点。

（二）目的

为深入贯彻党的二十届三中全会精神，实施积极应对人口老龄化国家战略，统筹养老事业和养老产业协同发展，进一步健全基本养老服务体系，加快构建广覆盖、高质量、社会化、可持续的养老服务新机制新模式，提升“老老人”（80岁及以上高龄老年人）服务保障水平。

二、内容

《措施》针对“老老人”服务保障的薄弱环节，充分发挥政府与市场的协同作用，提出了一系列具有针对性的改革措施。其总体思路涵盖四个方面，一是强化资源整合与配置，以需求为引领，将更多养老服务资源集中于“老老人”群体，并倾向于居家和社区服务；二是发挥市场机制作用，加速培育品牌化、连锁化的养老服务主体，壮大养老市场规模，通过市场手段有效解决供需匹配难题；三是促进医养融合发展，打通医疗与养老之间的衔接障碍，确保“老老人”能够便捷地享受医疗与养老服务资源；四是加强要素保障支持，在专业化、标准化、智慧化等方面加大投入，提升服务质量和效率。

《措施》从宏观角度以发展的眼光，在原有措施的基础上进行了创新。主要创新点则体现在以下四个方面，一是优化补贴津贴制度，将补贴津贴更精准地投向“老老人”中的重点群体，提高政策的针对性和实效性；二是加强养老服务设施建设，新建养老设施时允许跨住宅区整合指标，实现统筹规划、集中建设；同时，制定存量设施改建的操作办法，明确改建路径和配套政策；三是完善养老服务供给体系，以街道（乡镇）养老服务中心为核心，强化其资源统筹和服务调度能力，发挥养老服务驿站的网点延伸作用，以及专业服务商的协同服务功能，共同构建共生共荣的养老服务生态；四是深化医养结合发展，创新家庭医生签约服务的激励和考核机制，鼓励医务人员下沉基层提供医养结合服务，并在职称晋升、薪酬绩效等方面给予政策支持；同时，稳妥推动人口密集区部分一、二级医院转型为康复护理机构或增设照护床位。

（一）加强“老老人”需求调查和兜底保障，切实守住养老民生底线

加强需求调查和兜底保障

建立健全“老老人”养老需求调查和服务跟踪机制，定期发布服务统计数据和养老机构平均收费价格。优化养老服务补贴津贴政策，推动补贴津贴向“老老人”中的重点群体服务聚焦。强化兜底服务，聚焦重度失能失智老年人居家长期照护服务需求，加强家庭养老床位建设和供给。发挥公办养老机构兜底保障作用，实现经济困难失能失智老年人愿住尽住、应保尽保。

（二）优化“老老人”服务设施功能布局，提升综合服务效能

优化服务设施功能布局，加强居家社区养老服务设施建设，明确新建住宅区配建养老设施指标整合利用，实现统筹规划、集成建设。

制定存量设施改建操作办法，分类明确改建实施路径和配套政策。

构建以养老服务中心为综合枢纽，养老机构、养老驿站为延伸网点，专业服务商为协同网点的居家社区养老服务供给网络。

（三）扩大“老老人”普惠服务供给，培育养老服务市场

扩大普惠服务供给，培育品牌化、连锁化经营主体，引入国内外知名品牌企业，培育专业化程度高、能力强、规模化运营的行业企业。

推广居家社区养老服务新模式，深化京津冀养老服务协同发展，为有需求的“老老人”提供更多普惠养老服务选择。完善养老助餐服务网络，鼓励养老助餐经营主体多元化、连锁化运营，因地制宜推行“中央厨房+社区配送”等模式。

（四）完善“老老人”医疗服务供给，深化医养协同发展

完善医疗服务供给，完善医养结合对接机制，支持以有偿签约服务等方式促进医疗机构开展医养签约合作服务。创新家庭医生签约服务激励及考核机制，鼓励医务人员下沉基层开展医养结合服务。稳妥推进人口密集区部分一、二级医院转型为康复护理机构或增加照护床位。

（五）推进“老老人”服务专业化标准化智慧化，强化养老服务要素支撑

推进服务专业化、标准化、智慧化，加强照护服务队伍建设，落实养老服务人才积分落户政策，对符合条件的养老行业高技能人才加分。建立健全保障标准体系，推进智慧养老场景建设应用，实现涉老数据共建共治共享。建立高龄独居、孤寡等特殊困难老年人群体生活数据异常监测预警体系，探索拓展智慧养老场景应用。

（六）强化“老老人”服务改革组织保障，有效凝聚各方合力

加强组织领导、强化督促指导、加大宣传引导等3项措施。具体包括优化“七有”“五性”监测评价指标体系中关于养老服务的指标设置，适当增加养老床位使用率、“老老人”服务保障相关指标权重等。

三、影响

（一）社会

提升养老服务供给能力，通过加强居家社区养老服务设施建设、优化服务设施功能布局等措施，北京市将显著提升养老服务供给能力，满足“老老人”日益增长的养老服务需求。

促进社会和谐稳定，随着养老服务保障水平的提升，老年人的生活质量将得到改善，家庭照护压力也将得到缓解，从而有助于促进社会的和谐稳定。

推动北京市养老产业发展，政策鼓励社会力量参与养老服务，将推动养老产业的发展，为经济增长提供新的动力。

（二）企业

市场准入门槛降低，政策鼓励社会力量参与养老服务，将降低养老服务企业的市场准入门槛，吸引更多企业进入养老服务领域。政府提供融资支持，帮助养老服务企业解决资金问题，推动企业的快速发展。提供市场机遇，随着养老服务需求的增加，企业将迎来新的市场机遇，特别是在养老服务设施建设、养老服务供给、医养结合等方面。

促进品牌建设和市场推广，政策鼓励培育品牌化、连锁化经营主体，有助于企业提升品牌形象和竞争力，吸引更多客户，实现规模化发展。

推动企业的技术创新，为满足“老老人”的多样化需求，企业需要不断推动技术创新，提高服务质量和效率。

（三）个人

养老服务更加便捷，老年人将享受到更加便捷、高效的养老服务，包括居家养老、社区养老、机构养老等多种服务模式。

医疗服务更加完善，医养结合模式的推广将为老年人提供更加完善的医疗服务，包括疾病预防、健康管理、康复护理等。

精神文化生活更加丰富，政策鼓励开展适合老年人的文化娱乐活动，丰富老年人的精神文化生活，提高他们的幸福感和满足感。

提升老年人的生活质量，“老老人”将直接受益于政策的实施，享受到更加便捷、高效、优质的养老服务，从而提升生活质量。

减轻家庭负担，政策的实施将有助于减轻家庭照护压力，特别是对于失能失智老年人的家庭来说，将获得更多的支持和帮助。

增强“老老人”的安全感，随着养老服务保障体系的完善，老年人将获得更多的安全感，减少对未来的担忧和不安。

四、执行

（一）实际案例

案例一：朝阳区来广营乡养老服务中心

来广营乡养老服务中心是北京市按照《若干措施》要求建设的区域养老服务中心之一。该中心集养老服务供需对接、统筹调度、社区餐厅、老年学堂、康养娱乐、集中照护等功能于一体，为老年人提供全方位的养老服务。

自投入运营以来，来广营乡养老服务中心受到了老年人的广泛好评。中心的助餐、助浴、医养结合等服务有效解决了老年人的生活难题，提高了他们的生活质量。同时，中心的运营也带动了周边养老服务产业的发展，吸引了更多的社会力量参与养老服务。

通过整合资源、优化服务、加强医养结合等措施，为老年人提供了更加全面、便捷、优质的养老服务。同时，也带动了养老服务产业的发展和社会力量的参与。然而，在实施过程中仍需关注政策执行与落地、服务供给、医养结合、资金投入与可持续性等问题，以确保政策的顺利实施和老年人的福祉。

案例二：海淀区中关村街道“以老养老”服务试点

海淀区中关村街道针对高龄空巢等特殊老人的照护难题，创新性地开展了“以老养老”服务的试点工作。在社区层面成立“老年人互助社”，组织低龄健康老人与高龄空巢等特殊老人结对子，通过巡视探访、生活照料、精神慰藉等方式，提供互助服务。同时，利用社区资源，如日间照料中心、养老驿站等，为老年人提供集中照料、助餐、助浴、助医等服务。

“以老养老”模式不仅弥补了社区为老服务人员不足的问题，还促进了老年人之间的交流与互助，提高了老年人的社会参与度。

通过这种模式，高龄空巢等特殊老人得到了及时的照护和关爱，生活质量得到了显著提升。社区养老服务的重要性，通过创新模式调动社会资源，为老年人提供更加个性化的服务。同时，也体现了政府在推动养老服务社会化、专业化方面的努力。

案例三：密云区农村养老服务体系完善

密云区作为北京市的远郊区县，农村地区老年人口占比较高，养老服务需求迫切。密云区按照《若干措施》的要求，加快补齐农村养老服务短板，完善农村养老服务体系。

推进农村互助性养老服务，建立“乡镇养老服务中心（乡镇敬老院）+养老驿站+邻里互助点”的农村养老服务体系。对乡镇敬老院进行改造提升，支持有条件的乡镇敬老院转型为乡镇养老服务中心，提供更加全面、专业的养老服务。同时，利用农村基层党组织的力量，创新“党建+农村养老服务”模式，依托党群服务中心拓展农村养老服务阵地。

通过这些措施，密云区农村地区的养老服务设施得到了显著改善，养老服务能力得到了显著提升。老年人在家门口就能享受到便捷、优质的养老服务，生活质量得到了明显提高。通过政策引导和资金扶持，密云区成功地构建了农村养老服务体系，为老年人提供了更加贴心、专业的服务。同时，这也体现了政府在推动城乡养老服务均衡发展方面的努力。

（二）预设问题

现有政策碎片化，此前我国出台了不少养老服务政策措施，但不成体系、比较碎片化，缺乏一个总体性的、清晰明了的养老服务解决方案。这导致养老服务供给与需求之间存在不协调、不匹配的问题，难以满足老年人日益增长的养老需求。

政策理解与执行差异，由于各地区、各部门的实际情况不同，对政策的理解和执行可能存在差异，导致政策效果打折扣。

制度保障不足，为确保全体老年人享有基本养老服务，需要从整体制度安排上明确任务、时间表和施工图，建立健全动态更新、覆盖全体的基本养老服务清单制度，以稳定人民群众的养老预期。

监管机制不完善，养老服务涉及多个环节和多个主体，监管机制不完善可能导致服务质量下降和风险增加。评估体系不健全，缺乏科学、全面的评估体系，难以准确衡量政策实施效果和服务质量。

服务供给不足，尽管政策鼓励增加养老服务供给，但短期内可能无法满足快速增长的养老服务需求，特别是在一些人口密集、老龄化程度高的地区。服务质量参差不齐，随着社会力量的参与，养老服务供给主体多元化，但服务质量参差不齐可能影响老年人的满意度。

人才短缺，养老服务需要专业的护理人员和医疗人员，但当前养老服务人才短缺，难以满足日益增长的服务需求。

五、趋势

根据“老老人”需求调查，向“老老他”提供精准化和个性化服务。特困、失能老人群体政府提供兜底服务，保障这类群体老人的基本生活与照护。中等收入群体发展普惠型养老机构，如公办机构开放床位、长护险覆盖等。高需求群体提供高端康养、旅居养老等市场化服务。可以通过技术赋能大数据分析老年人需求，动态调整服务内容，如“养老顾问”精准匹配资源。

《措施》的实施将有助于提升北京市“老老人”的服务保障水平，缓解家庭照护压力，促进社会和谐稳定。未来，随着政策的深入实施和不断完善，北京市的养老服务体系将更加健全、更加高效，为老年人提供更加优质、便捷的养老服务。《措施》是北京市应对人口老龄化、提升养老服务保障水平的重要举措，具有深远的意义和积极的影响。

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