《关于深化养老服务改革发展的意见》政策解读
一、背景
（一）原因
深化养老服务改革发展是实施积极应对人口老龄化国家战略的迫切要求，是保障和改善民生的重要任务，事关亿万百姓福祉，事关社会和谐稳定。为加快建设适合我国国情的养老服务体系，更好保障老有所养，让全体老年人安享幸福晚年。
（二）目的
加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络、贯通协调居家社区机构三类养老服务形态、构建养老服务事业产业发展三方协同机制、强化有力有效的养老服务要素保障等各方面工作。到2029年，养老服务网络基本建成，服务能力和水平显著增强，扩容提质增效取得明显进展，基本养老服务供给不断优化；到2035年，养老服务网络更加健全，服务供给与需求更加协调适配，全体老年人享有基本养老服务，适合我国国情的养老服务体系成熟定型。
二、内容
（一）加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络
健全覆盖城乡的三级养老服务网络，加快建设县、乡镇（街道）、村（社区）三级养老服务的体系建设，均衡城乡养老资源。构成养老金字塔形的结构，从龙头到枢纽再到节点，来为老年人提供更好的养老服务。
建设县级综合养老服务管理平台。依托县级特困人员供养服务机构和养老服务信息系统建设，拓展综合功能，统筹县级样靠服务资源，明确“增强对县级综合养老服务管理平台的技术支持、示范引领、人才培养作用”，让县级服务网络发挥“龙头”带动作用。
加强乡镇（街道）区域养老服务能力建设。将区域内的敬老院等改扩建为区域养老服务中心，与县级养老资源相互贯通的，发挥区域养老服务的枢纽作用，促进上下联动，推动供需衔接。
完善村（社区）养老服务设施站点。完善站点是这次养老服务重要的节点，发展嵌入式社区养老服务设施、互助性养老服务站点，完善老旧小区养老服务设施，建设“一老一小”服务综合体，打造“十五分钟养老服务圈”，及时收集和转接服务需求。
（二）贯通协调居家社区机构三类养老服务形态
三类养老服务形态，其实涉及的是养老服务不同的场域，分别为居家养老、社区养老和机构养老。
巩固居家养老，保障居家养老的老年人群体能够享受到最基础的服务，它要解决的是老年人床边、身边和周边服务的问题，比如要满足老年助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急等多样化服务。促进居家养老服务发展，完善养老服务政策措施，健全家庭养老支持政策，探索建设家庭养老床位，开展家庭成员照护技能培训。培育专业化服务机构，提供多样化上门服务，推进家庭适老化改造。
强化社区养老依托作用，扩大社区养老服务供给，发展嵌入式社区养老服务，培育专业化、连锁化、品牌化运营机构，发展嵌入式社区养老服务，推行“社区+物业+养老服务”，将社区养老服务纳入城市一刻钟便民生活圈建设，开展“养老顾问”服务，补齐社区老年人活动场所短板，加强孤寡老年人探访关爱服务。增强专业照护、日间照料、康复护理、上门服务等能力。
优化机构养老的专业支撑的作用，包括兜底保障型养老机构、普惠支持型养老机构、完全市场型养老机构进行分类改革，调整供给结构，明确不同类型养老机构的服务对象。健全公办养老机构运营机制，鼓励社会力量参与养老服务设施建设，推动专业化服务向居家和社区延伸，加强失能老年人照护服务，探索特殊家庭共同入住养老机构。
强化医疗卫生服务与养老服务的有机结合，加强协同和整合照护，健全双向转接绿色通道，赋予养老机构内设医疗机构相应处方权，鼓励开展安宁疗护服务，加强失能高危人群早期识别和预防。
加快补齐农村养老服务短板，将农村养老服务纳入乡村振兴战略，纳入国土空间规划或村庄规划。推进互助性养老服务，健全探访关爱和应急救援服务机制，鼓励农村集体经济组织和社会力量参与养老服务，引导城市养老服务机构运营农村养老服务设施，促进城乡养老服务均衡发展。
加强和改进养老服务综合监管，健全养老服务标准和评价体系，完善养老机构登记备案管理、预收费监管、居家社区养老服务管理制度等。健全养老服务应急管理体系，加强老年用品质量监管。
（三）构建养老服务事业产业三方协同机制
强化政府规划引导、政策支持等作用，扩大普惠性养老服务供给，完善基本养老服务清单制度，建立促进普惠养老服务高质量发展机制，完善老年人能力综合评估制度，推进养老服务一体化。
市场配置资源优化，通过政策激励、资金支持等方式激发市场活力，支持市场主体参与养老服务，推动产业发展，推动国有资本参与，盘活闲置资产开展养老服务，发展银发经济，开发旅居养老市场。
社会参与程度逐渐变高，构建社会支持养老服务格局，培育养老服务社会组织，发展助老志愿服务，鼓励社会捐赠支持养老服务，建立老年教育协同发展机制，开发老年人力资源，畅通老年人获得法律援助等通道。
（四）强化有力有效的养老服务要素保障
设施布局根据人口老龄化程度和需求变化，提高养老服务设施用地比例，落实新建住宅小区配套养老服务设施要求，推进县级老年人活动中心建设，支持闲置资源改建养老服务设施。
财政支持，各地加大养老服务支持力度，加强基本养老服务经费保障，中央预算内投资支持体系建设，建立长期护理保险制度，落实税费优惠等政策。
人才队伍建设，建立养老服务专业技术人才评价制度，规范职业设置，提高职业吸引力，建立健全技能人才与专业技术人才职业转换通道，加大职业技能培训力度。
支持养老金融，发展银发经济。通过地方政府专项债券等支持养老服务基础设施建设，加大融资担保支持力度，支持养老项目发行信托基金，拓展养老服务信托业务。
科技和信息化发展，设立养老服务相关国家科技重大项目，推动技术产品研发应用，深化智慧健康养老应用示范，完善养老服务信息平台，形成老年人和养老服务数据库。
（五）加强组织实施
地方党委和政府要加强组织领导，将养老服务体系建设纳入发展规划和重要议事日程。民政部门加强统筹协调，完善政策，健全督促评价制度。各地区各部门要结合实际贯彻落实，推进改革，尊重老年群众意愿。
三、影响
（一）社会
缓解养老压力，减轻家庭养老负担。政策推动养老服务多元化发展，整合社会资源，形成居家、社区、机构等多种养老服务形式并存的格局，有助于缓解社会养老压力。完善居家社区服务（如家庭养老床位、喘息服务）和长期护理保险，降低家庭照护压力，减少“一人失能、全家失衡”现象。
促进社会和谐稳定，营造了尊老敬老的社会氛围。通过完善养老服务体系建设，让全体老年人享有基本养老服务，能够提升老年人的生活质量，增强他们的获得感和幸福感，进而促进社会的和谐稳定。鼓励志愿服务、互助养老和老年社会参与（如“银龄行动”），推动代际融合与社会互助文化。推动社会观念转变从“家庭养老”到“社会养老”逐步改变传统“养儿防老”观念，增强对社会化养老服务的接受度。老龄化认知提升通过政策宣传和老年教育，减少年龄歧视，倡导积极老龄观。
推动银发经济发展，老年人群体规模不断上升，释放出大量老年产品和服务需求。政策支持银发经济的发展，促使各产业为老年人创新、创造更多的服务产品，推动银发经济提质扩容。
（二）企业
市场机遇，银发经济爆发。适老化产品，智能穿戴设备、康复辅具、无障碍家居需求激增。服务领域，老年旅游、康养地产、老年教育等产业迎来增长窗口。科技与养老结合，AI护理机器人、健康监测平台、智慧养老系统成为技术落地重点场景。
公私合作模式，国企、民企通过公建民营、委托运营参与养老服务，盘活闲置资产（如旧校舍、厂房改造为养老机构）。
人才争夺，护理员、康复师等专业人才紧缺，企业需通过薪酬激励、职业培训留住员工。合规成本上升，需适应养老服务标准化、预收费监管、消防安全等要求，中小型企业可能面临转型压力。
竞争加剧，外资进入（如日本、欧洲养老品牌）与本土连锁化机构扩张，倒逼服务专业化与品牌化。
（三）个人
老年人群体，生活质量提升。居家养老更便捷，家庭适老化改造、上门助浴助医服务普及。社区养老更丰富，嵌入式站点提供日间照料、文娱活动。机构养老更多元，从兜底型到高端康养，满足差异化需求。
支付压力缓解，长期护理保险覆盖失能照护费用，普惠型养老机构降低中低收入群体负担。经济补贴，护理补贴、税费减免等政策间接支持家庭养老。
数字鸿沟挑战，部分老年人需适应智能设备使用，政府和企业需提供辅助培训。
四、执行
（一）实际案例
1.养老服务立法
养老服务挑战面临着，养老服务供给总量不足、结构不合理、服务质量不高等问题，尤其是失能、高龄老人的护理需求难以满足。中央已将积极应对人口老龄化上升为国家战略，“十四五”规划明确提出“大力发展晋惠型养老服务”，地方层面已有多个省市制定了养老服务地方性法规。养老服务业的投资者、从业者及老年人群体均希望通过立法提供稳定的政策支持与法律保障，明确各方权利义务。明确政府、家庭、社区、市场在养老服务中的责任，构建“政府兜底、家庭尽责、社会参与”的养老服务格局。
2025年全国两会期间，多位代表委员建议将养老服务法列入优先立法项目，争取在2026年前完成立法并实施。地方实践同时也在推动实践，合肥市通过建设社区嵌入式养老服务综合体，推动居家、社区、机构养老协调发展，为全国提供了可复制的经验。加强养老护理员队伍建设，提升专业服务水平，完善职业保障机制。
2.科技赋能养老——上海市长宁区“智能水表”
上海市长宁区江苏路街道为独居老人安装了智能水表，如果水表12小时内读数低于0.01立方米，水表会自动报警，居委会干部会第一时间上门探视老人。
智能水表与“一网统管”平台，收集信息、平台数据分析与社区、党组织互相配合，一旦“一网统管”平台跳显问题，平台就会第一时间通过政务微信端把信息发送给联系人还有居委干部及其家属。“智慧水表”不仅在一定程度上解决了独居老人的安全难题，也有效缓解了社区工作人员的日常压力，“科技”+“养老”让社区更具智慧与温情。
上海为独居老人安装智能水表的创新背后是多方合作协调，共同努力的结果。支撑智慧水表落地的是一个完整的养老服务体系，从智能水表发现问题到上传至“一网统管”平台，再到志愿者和专业人员上门服务，整个居家养老体系都让独居老人的晚年生活更有安全保障。
3.医养结合——上海徐汇区“五床联动”集成改革
构建家庭病床、养老机构床位、住院床位、安宁疗护床位、家庭照护床位的数据互通系统，实现医疗护理服务跨场景流转。家庭医生签约率达98%，为失能老人提供每月8次上门医疗。设立2000万元专项基金，对转介至养老机构的出院患者给予每日80元补贴。2023年数据显示，平均压降综合医院住院天数2.7天，家庭照护床位使用成本下降41%，医养服务投诉率下降63%。
通过政策支持、资源整合、智慧平台应用、家庭医生签约服务推广、经济激励措施、服务流程优化和数据驱动决策支持，可以有效提升医养结合服务的质量和效率，为老年人提供更优质、便捷的健康养老服务。
（二）预设问题
城乡发展不平衡，区域发展存在差异。养老服务行业的发展受经济、政策、消费观念等影响，导致现在农村（不发达地区）的养老服务资源的配置和城市（发达地区）有着明显差距，补齐农村养老服务的短板，使更多的老年人能够得到公平、普惠可及的养老服务非常重要。根据经济发展水平和人口老龄化程度，加大对养老服务支持力度。按照中央与地方财政事权和支出责任划分有关原则，加强基本养老服务经费保障。积极支持养老服务体系建设，加快建立长期护理保险制度，合理确定经济困难失能老年人护理补贴覆盖范围和补贴标准，做好长期护理保险与经济困难的高龄、失能老年人护理补贴等政策的衔接。开展县域养老服务体系创新试点，支持试点地区优化资源配置。对符合条件的养老服务机构，按现行相关规定落实税费优惠、水电气热执行居民生活类价格等政策，鼓励对社区养老服务机构提供减免场地租金等支持。促进养老机构的发展，加强养老机构与社区的联系，缩小城乡和区域之间的差异。
消费能力不足，消费观念仍需转变。养老服务相对于中低收入群享受高质量服务仍需政策倾斜。制约了养老服务产业的发展，影响养老服务供给的可持续性。加快建立长期护理保险制度，合理确定经济困难失能老年人护理补贴覆盖范围和补贴标准，做好与相关养老政策的衔接。
养老服务供需不匹配，养老服务供给与老年人需求之间存在脱节，部分养老床位大量空置与部分养老床位供不应求并存，居家养老服务缺口大，老年人刚性需求的照护服务供给不足。无法满足老年人多样化的养老服务需求，影响老年人的生活质量和幸福感。全面摸清老年人养老服务需求，实现供需精准对接，扩大普惠型养老服务供给，推进城乡普惠型养老服务均等化。
养老服务监管体系不完善，相关标准规范尚不完备，统筹居家、社区和机构养老服务的综合监管体系尚未完全建立，为养老服务管理带来了较大压力。可能导致养老服务市场秩序混乱，服务质量参差不齐，影响老年人的合法权益。健全养老服务标准和评价体系，完善养老机构登记备案管理、预收费监管、居家社区养老服务管理制度，加强养老服务应急管理体系和老年用品质量监管。
医养结合深度不足，医养服务资源整合深度不够，存在整合结构错位和整合程度不深的问题，养老机构内设医疗部门、医疗机构办养老缺乏精准机制，未形成均衡发展的有序格局。难以实现医疗卫生服务与养老服务的有机结合，影响老年人的健康养老。强化政策体系、服务制度、业务流程的有机结合，加强养老服务机构和医疗卫生服务机构协同，健全双向转接绿色通道。
专业人才短缺，养老护理员数量少、专业化水平低，专业人才“留不住”，相关专业人才短缺，制约了专业化服务供给。影响养老服务的质量和水平，难以满足老年人对高质量养老服务的需求。加强养老服务人才队伍建设，研究建立养老服务专业技术人才评价制度，规范职业设置，提高职业吸引力，加大职业技能培训力度。
科技应用与创新不足，养老服务科技创新和数据管理能力较弱，“互联网+”、智慧养老等产品和服务处于起步阶段，技术应用不够广泛、创新能力不足。难以提升养老服务的智能化和便捷化水平，影响养老服务的效率和质量。研究设立养老服务相关国家科技重大项目，重点推动人形机器人、脑机接口、人工智能等技术产品研发应用，深化全国智慧健康养老应用示范。
五、趋势
未来中国养老服务行业的发展将呈现政府保基本、市场提品质、社会补短板、科技增效率” 的格局，逐步实现从“生存型养老”向“幸福型养老”的转型。政策落地速度、技术成熟度和社会观念转变将是关键变量。
养老服务网络逐渐全覆盖，不断体系化、专业化。建全三级养老服务网络、协调三类养老服务形态、构建三方协同机制。城乡均衡发展，城市以“15分钟养老服务圈”为基础，完善社区嵌入式养老设施，推动物业、医疗、家政等资源整合。农村通过互助养老、助老岗位、县域资源下沉等方式填补服务空白，缩小城乡差距。政府主导的普惠性服务与市场化服务并行，形成“县-乡-村”无缝衔接的养老生态。
养老需求分层，提供精准化和个性化服务。特困、失能老人群体政府提供兜底服务，保障这类群体老人的基本生活与照护。中等收入群体发展普惠型养老机构，如公办机构开放床位、长护险覆盖等。高需求群体提供高端康养、旅居养老等市场化服务。可以通过技术赋能大数据分析老年人需求，动态调整服务内容，如“养老顾问”精准匹配资源。
养老智能化和数据化，与科技深度融合。居家场智能监测设备，如跌倒报警、健康手环、服务机器人等可以辅助护理。机构智能管理，如远程医疗、智慧安防系统等可以降低运营成本。平台建设全国统一养老服务信息平台实现供需对接，推动“互联网+养老”模式。
经营主体多元化与模式创新。参与主体从单一变越来越多元，政府强化监管与标准制定，购买社会服务。国企盘活闲置资产，民企深耕社区养老，外资引入国际经验。社会志愿服务、老年互助组织、慈善信托等补充供给。服务形态创新，医养结合成为标配，医疗机构与养老机构深度合作。多代融合“一老一小”综合体、代际共居社区兴起。新型消费老年教育、银发旅游、适老化家居产业爆发。
金融化支付体系与资本参与。金融产品的创新，长期护理保险全产品的推广，与商业保险形成互补，探索“以房养老”、养老信托等金融工具。通过专项债等资本支持方式，支持养老基础设施建设。
养老服务的预防性提高，从“被动照护”到“主动健康”，早期干预，加强失能预防、健康管理（如社区健康筛查、康复训练）。提高对突发情况的应急措施，缩短救治时间。适老化改造从家庭到公共环境的无障碍设计普及化，提高老年人的生活便利性和减少生活中的安全隐患。
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