《关于深化自然资源要素保障支持养老服务改革发展的若干措施》政策原文

一、背景

随着我国人口老龄化程度持续加深，养老服务需求快速增长，养老服务设施建设、服务供给能力与土地等自然资源要素之间的矛盾逐步显现。养老服务在规划布局、用地保障、空间供给等方面的问题，一定程度上制约了养老服务体系的完善和养老产业的健康发展。

为进一步贯彻落实党中央《关于深化养老服务改革发展的意见》，促进养老服务体制的深化改革，针对养老服务设施“落地难、选址难、成本高”的突出问题，从规划引导、用地供给、空间复合利用等方面提出系统性制度安排，旨在通过优化自然资源配置方式，为养老服务体系建设提供更加稳定、可持续的要素保障。

二、主要内容解读

《若干措施》围绕自然资源要素在养老服务改革发展中的支撑作用，从规划统筹、用地保障、存量盘活、用途管理和实施监管等方面作出系统部署，形成覆盖养老服务设施建设全过程的制度安排。

政策明确将养老服务设施纳入各级国土空间规划及相关专项规划统筹安排，要求在城镇开发边界内合理预留养老服务设施建设空间。这一制度安排的核心在于强化规划前置功能，使养老服务设施建设从以往依赖个案协调转向源头统筹保障。通过刚性规划约束机制，可以有效避免养老设施建设空间被挤占或边缘化，提高布局的稳定性和连续性，同时增强地方政府在养老服务体系建设中的统筹能力。

在用地供应方面，政策强调在年度土地供应计划中统筹安排养老服务设施用地，并根据项目性质依法采取划拨或出让等方式予以保障。这一制度设计体现了分类支持、差异保障的思路。对于公益性、基础性养老服务项目，依法依规保障用地供给，有利于降低制度性成本；对于社会资本参与的养老项目，通过明确供地方式增强市场预期，有助于吸引多元主体参与养老服务建设，推动形成多层次供给格局。

围绕存量资源利用，政策鼓励在符合国土空间规划和用途管制要求的前提下，通过改造利用闲置厂房、商业用房、办公用房等既有建筑发展养老服务。这一安排顺应当前土地资源约束趋紧的现实背景，通过盘活存量空间降低新增建设用地压力，同时缩短项目落地周期，提高资源利用效率。通过将养老服务嵌入既有城市空间结构之中，有利于增强服务便利性和社区融合度，推动居家社区养老模式发展。

在用途管理方面，政策强调依法依规办理土地用途变更手续，加强用途监管，防止借养老服务名义违规进行房地产开发或改变土地使用性质。这一规定体现了规范发展与风险防控并重的原则。在为养老服务发展提供合理制度空间的同时，也通过强化监管约束，确保土地资源真正用于养老服务功能，维护政策导向的严肃性和公共资源配置的公平性。

针对农村地区养老服务设施薄弱的问题，政策提出结合乡村振兴战略，统筹安排农村养老服务设施建设用地，支持依法利用集体建设用地发展养老服务。这一内容有助于改善农村养老基础设施条件，弥补城乡之间服务供给差距，推动基本养老服务更加均衡覆盖，提升农村老年群体的获得感和安全感。

在土地节约集约利用方面，政策鼓励养老服务设施与社区服务、医疗卫生、文化体育等公共设施复合设置，提高土地利用效率。通过功能叠加和空间共享，不仅可以降低建设成本，也能够增强服务综合性和协同性，推动形成“医养结合、服务融合”的社区嵌入式发展模式，提升养老服务体系整体运行效率。

同时，政策要求自然资源部门加强服务指导，优化审批流程，提高用地保障效率，并强化事中事后监管。这一安排旨在提升政策执行力，减少制度性障碍，确保养老服务项目依法合规、高效落地。通过完善监管机制，可以在保障发展需求的同时维护土地管理秩序，实现支持发展与规范管理的平衡。

总体来看，《若干措施》围绕规划保障、供地支持、存量盘活、用途规范和实施监管形成完整政策链条，从制度层面系统回应了养老服务设施建设中的空间和用地难题，为养老服务改革发展提供了长期稳定的自然资源要素支撑。

三、对养老服务改革发展的综合影响

这一制度安排不仅有助于提升养老服务设施建设效率，也有利于引导社会资本更加积极地参与养老服务领域，增强养老服务发展的内生动力，为养老服务体系持续扩容提供坚实基础。

从整体看，《若干措施》通过自然资源要素保障的制度创新，为养老服务改革发展提供了坚实支撑。在社会层面，政策有助于推动养老服务设施布局更加均衡合理，提升公共服务供给的公平性和可及性，为积极应对人口老龄化奠定空间基础。在制度层面，政策强化了规划与实施的衔接，提升了政府统筹养老服务发展的能力。

在产业层面，清晰、稳定的用地和空间保障机制，增强了市场主体参与养老服务的信心，有助于推动养老服务产业规范化、规模化发展。同时，通过鼓励多元主体参与和存量资源利用，政策为养老服务模式创新提供了制度空间。

在老年人和家庭层面，养老服务设施更加贴近社区和居住环境，使老年人能够在熟悉的生活空间中获得连续、稳定的服务支持，显著提升生活便利性和安全感。

四、总结

总体而言，《关于深化自然资源要素保障支持养老服务改革发展的若干措施》从规划、用地和空间利用等关键环节入手，系统回应了养老服务发展中的结构性约束问题，是推动养老服务体系高质量发展的重要制度支撑。政策通过强化前端规划引导、优化用地保障机制和盘活存量资源，为养老服务长期、稳定发展奠定了坚实基础。

展望未来，随着政策持续落地实施，自然资源要素保障将在养老服务改革中发挥更加重要的支撑作用。通过不断完善配套制度和实施机制，有望进一步释放养老服务发展潜力，推动形成布局合理、供给充足、运行高效的养老服务体系，为积极应对人口老龄化提供有力保障。

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